關于《企業(yè)國有資產(chǎn)交易法（草案）》的編寫說明

我國實行公有制經(jīng)濟為主體的基本經(jīng)濟制度，同時國有企業(yè)是中國特色社會主義的重要物質(zhì)基礎和政治基礎，是我們黨執(zhí)政興國的重要支柱和依靠力量。為進一步貫徹黨中央、國務院戰(zhàn)略部署，適應當前深化國有企業(yè)體制改革的工作要求，維護國有資產(chǎn)保值增值，《〈產(chǎn)權交易法〉立法研究》課題組研究起草了《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)交易法（草案）》（以下簡稱“草案”）?，F(xiàn)就草案主要編寫情況說明如下：

一、立法的總體考慮

（一）起草背景

我國現(xiàn)有的企業(yè)國有資產(chǎn)交易體系，是在2003年《企業(yè)國有產(chǎn)權轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》（3號令）生效實施后確立的，其目的是為了規(guī)范企業(yè)國有資產(chǎn)的流轉(zhuǎn)行為，實現(xiàn)國資監(jiān)管部門的監(jiān)管要求，推進國有企業(yè)體制化改革,促進國有資產(chǎn)保值增值。

2015年8月，中共中央、國務院發(fā)布了《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》，文件明確提出，要建立以管資本為主推動國有資本合理流動優(yōu)化配置。支持企業(yè)依法合規(guī)通過證券交易、產(chǎn)權交易等資本市場，以市場公允價格處置企業(yè)資產(chǎn)，實現(xiàn)國有資本形態(tài)轉(zhuǎn)換，變現(xiàn)的國有資本用于更需要的領域和行業(yè)。

企業(yè)國有資產(chǎn)交易是國資國企改革的深水區(qū)，近年來隨著資本市場與要素市場的繁榮，國有資產(chǎn)的表現(xiàn)形式越來越多樣化，如何在各類國有資產(chǎn)的交易過程中，妥善保護國有資產(chǎn)，促進各類權益、要素、資源陽光有序流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)優(yōu)化配置，服務國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整國家戰(zhàn)略，從源頭上預防和治理腐敗，是當前國有資產(chǎn)交易改革的當務之急。

（二）立法必要性

當前，企業(yè)國有資產(chǎn)交易主要依據(jù)為國資委、財政部于2016年聯(lián)合下發(fā)的《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》（32號令）。在法律位階上，32號令作為部門規(guī)章，其法律效力仍然有限。無法切實解決當前企業(yè)國有資產(chǎn)交易領域存在的條塊分割、令出多門的問題。尤其是目前我國企業(yè)國有資產(chǎn)的交易體制,正由傳統(tǒng)的企業(yè)低效、無效資產(chǎn)的處置退出,延伸到企業(yè)資本化、市場化的投資活動中來。這對于我國現(xiàn)有國有資產(chǎn)的交易體制，布置了更高標準的戰(zhàn)略任務，提出了更高標準的工作要求。

而當前傳統(tǒng)國有企業(yè)、金融類國有企業(yè)、文化類國有企業(yè)、行政機關以及事業(yè)單位各自由不同的部委規(guī)章進行規(guī)制，呈現(xiàn)出的九龍治水的局面，導致了實踐中企業(yè)國有資產(chǎn)交易在立項、評估、備案、選定交易場所以及交易方式方面存在著監(jiān)管空隙，使企業(yè)國有資產(chǎn)交易工作缺乏統(tǒng)一的標準，無法形成監(jiān)管合力?，F(xiàn)有企業(yè)國有資產(chǎn)交易法律制度體系顯然已經(jīng)不適應當前國有企業(yè)改革發(fā)展的需要，不能滿足企業(yè)國有資產(chǎn)交易繁榮發(fā)展的要求。

二、關于《企業(yè)國有資產(chǎn)交易法（草案）》的主要內(nèi)容

企業(yè)國有資產(chǎn)交易法分七章，包括總則、國有資產(chǎn)交易機構(gòu)、產(chǎn)權交易基本制度、產(chǎn)權交易協(xié)會、國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理、法律責任、附則，共六十三條。主要內(nèi)容有：

1. 將目前各類企業(yè)國有資產(chǎn)交易納入監(jiān)管。草案進一步明確了企業(yè)國有資產(chǎn)的調(diào)整范圍，具體是指國家對企業(yè)各種形式的出資所形成的權益，包括財政部、國資委及其他各部委出資設立的中央及地方各類國有企業(yè)、金融類國有企業(yè)、文化類國有企業(yè)、各級行政事業(yè)單位出資設立的各類國有企業(yè)以及國有性質(zhì)其他社會組織出資設立的國有企業(yè)。調(diào)整的企業(yè)類型包括公司制企業(yè)、全民所有制企業(yè)、國有獨資企業(yè)以及合伙企業(yè)（含有限合伙）等。

2. 明確了國有資產(chǎn)交易的基本類型。與現(xiàn)行企業(yè)國有資產(chǎn)交易制度相銜接，明確企業(yè)國有資產(chǎn)交易行為，包括以下三類：一是履行出資人職責的機構(gòu)、國有及國有控股企業(yè)、國有實際控制企業(yè)轉(zhuǎn)讓其對企業(yè)各種形式出資所形成權益的行為;二是國有及國有控股企業(yè)、國有實際控制企業(yè)增加資本的行為，政府以增加資本金方式對國家出資企業(yè)的投入除外;三是國有及國有控股企業(yè)、國有實際控制企業(yè)的重大資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓行為。

3.明確了企業(yè)國有資產(chǎn)進場交易的法定標準。為了加強對國有資產(chǎn)的保護，在法律層面統(tǒng)一企業(yè)國有資產(chǎn)進場交易的標準，促進國有資產(chǎn)的保值增值，草案在《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》的基礎上，進一步明確了以下企業(yè)的國有資產(chǎn)交易行為應當在依法設立的產(chǎn)權交易機構(gòu)中公開進行：一是政府部門、機構(gòu)、事業(yè)單位出資設立的國有獨資企業(yè)(公司)，以及上述單位、企業(yè)直接或間接合計持股為100%的國有全資企業(yè);二是前款所列單位、企業(yè)單獨或共同出資，合計擁有產(chǎn)(股)權比例超過50%，且其中之一為最大股東的企業(yè);三是前款款所列企業(yè)對外出資，擁有股權比例超過50%的各級子企業(yè);四是政府部門、機構(gòu)、事業(yè)單位、單一國有及國有控股企業(yè)直接或間接持股比例未超過50%，但為第一大股東，并且通過股東協(xié)議、公司章程、董事會決議或者其他協(xié)議安排能夠?qū)ζ鋵嶋H支配的企業(yè)。五是前款所列企業(yè)對外出資設立的有限合伙企業(yè)，其有限合伙人中的國有獨資企業(yè)、國有控股企業(yè)或國有實際控制企業(yè)持有合伙份額比例合計超過50%，或者其普通合伙人屬于國有獨資、國有控股或國有實際控制企業(yè)的。

4.進一步規(guī)定了產(chǎn)權交易機構(gòu)的準入標準及責任。依法設立的產(chǎn)權交易機構(gòu)是開展企業(yè)國有資產(chǎn)交易的重要市場平臺和載體。為使企業(yè)國有資產(chǎn)交易更加有序和高效運行，草案規(guī)定了可以從事企業(yè)國有資產(chǎn)交易業(yè)務的產(chǎn)權交易機構(gòu)的準入標準及責任。設立產(chǎn)權交易機構(gòu)應報省級人民政府批準，新設的產(chǎn)權交易機構(gòu)，在企業(yè)名稱中應當使用“交易所”或“交易中心”字樣。名稱中使用“交易所”字樣的，省級人民政府批準前，應取得國務院清理整頓各類交易場所部際聯(lián)席會議的書面反饋意見。另外，草案還明確了對產(chǎn)權交易機構(gòu)經(jīng)營管理的有關要求。產(chǎn)權交易機構(gòu)應當根據(jù)交易特點制定交易規(guī)則、會員和其他經(jīng)營服務機構(gòu)管理制度、投資者適當性管理辦法、資金存管制度和檔案管理制度。產(chǎn)權交易機構(gòu)應當建立健全風險管理制度，切實做好風險防范和風險處置預案。

5.明確了企業(yè)國有資產(chǎn)交易的基本制度。草案主要明確了企業(yè)國有資產(chǎn)交易涉及的基本制度，包括產(chǎn)股權轉(zhuǎn)讓制度、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓制度及增資擴股制度等，并且草案還明確了各個制度下的主要業(yè)務環(huán)節(jié)，包括立項、評估、備案、受理轉(zhuǎn)讓申請、信息披露、登記受讓、組織交易、辦理結(jié)算及交割等交易環(huán)節(jié)。

6.明確規(guī)定了產(chǎn)權交易協(xié)會的責任。草案從法律層面上規(guī)定產(chǎn)權交易協(xié)會是企業(yè)國有資產(chǎn)交易行業(yè)的自律性組織，對整個產(chǎn)權交易市場實施行業(yè)自律監(jiān)管，完善了產(chǎn)權交易市場監(jiān)管體系。草案明確了產(chǎn)權交易協(xié)會的職責，包括宣貫產(chǎn)權交易相關法律法規(guī)、開展行業(yè)研究、制定行業(yè)自律規(guī)范、開展行業(yè)自律監(jiān)管、組織行業(yè)培訓與業(yè)務交流等。草案還規(guī)定產(chǎn)權交易協(xié)會的業(yè)務活動要接受國資監(jiān)管機構(gòu)及其他履行出資人職責機構(gòu)的指導和監(jiān)督，從而體現(xiàn)了行業(yè)自律監(jiān)管與政府監(jiān)管間的相互關系。

7. 明確了監(jiān)管部門的監(jiān)管職責及各交易主體的法律責任。目前，我國采取國資委、財政部等政府授權統(tǒng)籌管理、中央地方兩級管理的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制。國務院《關于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》（國發(fā)〔2015〕63號）明確提出，要按照“依法依規(guī)、分類推進、規(guī)范程序、市場運作的原則，以管資本為主，穩(wěn)步將黨政機關、事業(yè)單位所屬企業(yè)的國有資本納入經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管體系”。在目前的兩級監(jiān)管體制下，結(jié)合經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管的趨勢，草案明確由國資監(jiān)管機構(gòu)及其他履行出資人職責的機構(gòu)按照國務院和地方人民政府授權履行國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理職責。其職責包括制定國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理規(guī)定、審批國有資產(chǎn)交易事項、選擇從事國有資產(chǎn)交易業(yè)務的交易機構(gòu)、對國有資產(chǎn)交易制度的貫徹落實情況進行監(jiān)督檢查等。國資監(jiān)管機構(gòu)及其他履行出資人職責的機構(gòu)可采取現(xiàn)場檢查、調(diào)查取證、詢問當事人、查閱/復制/封存交易記錄與資料、責成停止交易活動等措施，對國有企業(yè)的國有資產(chǎn)交易情況、產(chǎn)權交易開展國有資產(chǎn)交易業(yè)務情況、國有資產(chǎn)交易參與主體（含中介服務機構(gòu)）等履行監(jiān)管職責。草案完善了企業(yè)國有資產(chǎn)交易各主體法律責任，明確了法律后果，保障草案有效執(zhí)行。

綜上所述，為有效促進國有資產(chǎn)的保值增值，完成黨中央提出的國有企業(yè)改革戰(zhàn)略任務，防范國有資產(chǎn)流失和國企改革中的腐敗行為。迫切需要出臺一部《企業(yè)國有資產(chǎn)交易法》作為上位法，歸總整理我國企業(yè)國有資產(chǎn)交易中復雜的法律法規(guī)、政府規(guī)章及規(guī)范性文件，并結(jié)合產(chǎn)權交易市場實踐及國內(nèi)外先進的管理經(jīng)驗，提出問題，解決問題，對立法管轄范圍、原則、內(nèi)容、程序及難點進行系統(tǒng)研究，形成一個具有政治高度、具有指導意義以及可操作性的統(tǒng)一的企業(yè)國有資產(chǎn)交易法。

2018年6月7日