關(guān)于《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易法（草案）》的編寫說明

我國(guó)實(shí)行公有制經(jīng)濟(jì)為主體的基本經(jīng)濟(jì)制度，同時(shí)國(guó)有企業(yè)是中國(guó)特色社會(huì)主義的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，是我們黨執(zhí)政興國(guó)的重要支柱和依靠力量。為進(jìn)一步貫徹黨中央、國(guó)務(wù)院戰(zhàn)略部署，適應(yīng)當(dāng)前深化國(guó)有企業(yè)體制改革的工作要求，維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)保值增值，《〈產(chǎn)權(quán)交易法〉立法研究》課題組研究起草了《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易法（草案）》（以下簡(jiǎn)稱“草案”）?，F(xiàn)就草案主要編寫情況說明如下：

一、立法的總體考慮

（一）起草背景

我國(guó)現(xiàn)有的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易體系，是在2003年《企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》（3號(hào)令）生效實(shí)施后確立的，其目的是為了規(guī)范企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的流轉(zhuǎn)行為，實(shí)現(xiàn)國(guó)資監(jiān)管部門的監(jiān)管要求，推進(jìn)國(guó)有企業(yè)體制化改革,促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值。

2015年8月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，文件明確提出，要建立以管資本為主推動(dòng)國(guó)有資本合理流動(dòng)優(yōu)化配置。支持企業(yè)依法合規(guī)通過證券交易、產(chǎn)權(quán)交易等資本市場(chǎng)，以市場(chǎng)公允價(jià)格處置企業(yè)資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本形態(tài)轉(zhuǎn)換，變現(xiàn)的國(guó)有資本用于更需要的領(lǐng)域和行業(yè)。

企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易是國(guó)資國(guó)企改革的深水區(qū)，近年來隨著資本市場(chǎng)與要素市場(chǎng)的繁榮，國(guó)有資產(chǎn)的表現(xiàn)形式越來越多樣化，如何在各類國(guó)有資產(chǎn)的交易過程中，妥善保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)，促進(jìn)各類權(quán)益、要素、資源陽光有序流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，服務(wù)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整國(guó)家戰(zhàn)略，從源頭上預(yù)防和治理腐敗，是當(dāng)前國(guó)有資產(chǎn)交易改革的當(dāng)務(wù)之急。

（二）立法必要性

當(dāng)前，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易主要依據(jù)為國(guó)資委、財(cái)政部于2016年聯(lián)合下發(fā)的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》（32號(hào)令）。在法律位階上，32號(hào)令作為部門規(guī)章，其法律效力仍然有限。無法切實(shí)解決當(dāng)前企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易領(lǐng)域存在的條塊分割、令出多門的問題。尤其是目前我國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的交易體制,正由傳統(tǒng)的企業(yè)低效、無效資產(chǎn)的處置退出,延伸到企業(yè)資本化、市場(chǎng)化的投資活動(dòng)中來。這對(duì)于我國(guó)現(xiàn)有國(guó)有資產(chǎn)的交易體制，布置了更高標(biāo)準(zhǔn)的戰(zhàn)略任務(wù)，提出了更高標(biāo)準(zhǔn)的工作要求。

而當(dāng)前傳統(tǒng)國(guó)有企業(yè)、金融類國(guó)有企業(yè)、文化類國(guó)有企業(yè)、行政機(jī)關(guān)以及事業(yè)單位各自由不同的部委規(guī)章進(jìn)行規(guī)制，呈現(xiàn)出的九龍治水的局面，導(dǎo)致了實(shí)踐中企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易在立項(xiàng)、評(píng)估、備案、選定交易場(chǎng)所以及交易方式方面存在著監(jiān)管空隙，使企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易工作缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，無法形成監(jiān)管合力。現(xiàn)有企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易法律制度體系顯然已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展的需要，不能滿足企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易繁榮發(fā)展的要求。

二、關(guān)于《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易法（草案）》的主要內(nèi)容

企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易法分七章，包括總則、國(guó)有資產(chǎn)交易機(jī)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)交易基本制度、產(chǎn)權(quán)交易協(xié)會(huì)、國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理、法律責(zé)任、附則，共六十三條。主要內(nèi)容有：

1. 將目前各類企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易納入監(jiān)管。草案進(jìn)一步明確了企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的調(diào)整范圍，具體是指國(guó)家對(duì)企業(yè)各種形式的出資所形成的權(quán)益，包括財(cái)政部、國(guó)資委及其他各部委出資設(shè)立的中央及地方各類國(guó)有企業(yè)、金融類國(guó)有企業(yè)、文化類國(guó)有企業(yè)、各級(jí)行政事業(yè)單位出資設(shè)立的各類國(guó)有企業(yè)以及國(guó)有性質(zhì)其他社會(huì)組織出資設(shè)立的國(guó)有企業(yè)。調(diào)整的企業(yè)類型包括公司制企業(yè)、全民所有制企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資企業(yè)以及合伙企業(yè)（含有限合伙）等。

2. 明確了國(guó)有資產(chǎn)交易的基本類型。與現(xiàn)行企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易制度相銜接，明確企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易行為，包括以下三類：一是履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)、國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)、國(guó)有實(shí)際控制企業(yè)轉(zhuǎn)讓其對(duì)企業(yè)各種形式出資所形成權(quán)益的行為;二是國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)、國(guó)有實(shí)際控制企業(yè)增加資本的行為，政府以增加資本金方式對(duì)國(guó)家出資企業(yè)的投入除外;三是國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)、國(guó)有實(shí)際控制企業(yè)的重大資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓行為。

3.明確了企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)場(chǎng)交易的法定標(biāo)準(zhǔn)。為了加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的保護(hù)，在法律層面統(tǒng)一企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)場(chǎng)交易的標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，草案在《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確了以下企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)交易行為應(yīng)當(dāng)在依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)中公開進(jìn)行：一是政府部門、機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位出資設(shè)立的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)(公司)，以及上述單位、企業(yè)直接或間接合計(jì)持股為100%的國(guó)有全資企業(yè);二是前款所列單位、企業(yè)單獨(dú)或共同出資，合計(jì)擁有產(chǎn)(股)權(quán)比例超過50%，且其中之一為最大股東的企業(yè);三是前款款所列企業(yè)對(duì)外出資，擁有股權(quán)比例超過50%的各級(jí)子企業(yè);四是政府部門、機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位、單一國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)直接或間接持股比例未超過50%，但為第一大股東，并且通過股東協(xié)議、公司章程、董事會(huì)決議或者其他協(xié)議安排能夠?qū)ζ鋵?shí)際支配的企業(yè)。五是前款所列企業(yè)對(duì)外出資設(shè)立的有限合伙企業(yè)，其有限合伙人中的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有控股企業(yè)或國(guó)有實(shí)際控制企業(yè)持有合伙份額比例合計(jì)超過50%，或者其普通合伙人屬于國(guó)有獨(dú)資、國(guó)有控股或國(guó)有實(shí)際控制企業(yè)的。

4.進(jìn)一步規(guī)定了產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)及責(zé)任。依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)是開展企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易的重要市場(chǎng)平臺(tái)和載體。為使企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易更加有序和高效運(yùn)行，草案規(guī)定了可以從事企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易業(yè)務(wù)的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)及責(zé)任。設(shè)立產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)應(yīng)報(bào)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)，新設(shè)的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)，在企業(yè)名稱中應(yīng)當(dāng)使用“交易所”或“交易中心”字樣。名稱中使用“交易所”字樣的，省級(jí)人民政府批準(zhǔn)前，應(yīng)取得國(guó)務(wù)院清理整頓各類交易場(chǎng)所部際聯(lián)席會(huì)議的書面反饋意見。另外，草案還明確了對(duì)產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理的有關(guān)要求。產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)交易特點(diǎn)制定交易規(guī)則、會(huì)員和其他經(jīng)營(yíng)服務(wù)機(jī)構(gòu)管理制度、投資者適當(dāng)性管理辦法、資金存管制度和檔案管理制度。產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立健全風(fēng)險(xiǎn)管理制度，切實(shí)做好風(fēng)險(xiǎn)防范和風(fēng)險(xiǎn)處置預(yù)案。

5.明確了企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易的基本制度。草案主要明確了企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易涉及的基本制度，包括產(chǎn)股權(quán)轉(zhuǎn)讓制度、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓制度及增資擴(kuò)股制度等，并且草案還明確了各個(gè)制度下的主要業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，包括立項(xiàng)、評(píng)估、備案、受理轉(zhuǎn)讓申請(qǐng)、信息披露、登記受讓、組織交易、辦理結(jié)算及交割等交易環(huán)節(jié)。

6.明確規(guī)定了產(chǎn)權(quán)交易協(xié)會(huì)的責(zé)任。草案從法律層面上規(guī)定產(chǎn)權(quán)交易協(xié)會(huì)是企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易行業(yè)的自律性組織，對(duì)整個(gè)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)實(shí)施行業(yè)自律監(jiān)管，完善了產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)監(jiān)管體系。草案明確了產(chǎn)權(quán)交易協(xié)會(huì)的職責(zé)，包括宣貫產(chǎn)權(quán)交易相關(guān)法律法規(guī)、開展行業(yè)研究、制定行業(yè)自律規(guī)范、開展行業(yè)自律監(jiān)管、組織行業(yè)培訓(xùn)與業(yè)務(wù)交流等。草案還規(guī)定產(chǎn)權(quán)交易協(xié)會(huì)的業(yè)務(wù)活動(dòng)要接受國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其他履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)和監(jiān)督，從而體現(xiàn)了行業(yè)自律監(jiān)管與政府監(jiān)管間的相互關(guān)系。

7. 明確了監(jiān)管部門的監(jiān)管職責(zé)及各交易主體的法律責(zé)任。目前，我國(guó)采取國(guó)資委、財(cái)政部等政府授權(quán)統(tǒng)籌管理、中央地方兩級(jí)管理的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制。國(guó)務(wù)院《關(guān)于改革和完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2015〕63號(hào)）明確提出，要按照“依法依規(guī)、分類推進(jìn)、規(guī)范程序、市場(chǎng)運(yùn)作的原則，以管資本為主，穩(wěn)步將黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位所屬企業(yè)的國(guó)有資本納入經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管體系”。在目前的兩級(jí)監(jiān)管體制下，結(jié)合經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管的趨勢(shì)，草案明確由國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其他履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)按照國(guó)務(wù)院和地方人民政府授權(quán)履行國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理職責(zé)。其職責(zé)包括制定國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理規(guī)定、審批國(guó)有資產(chǎn)交易事項(xiàng)、選擇從事國(guó)有資產(chǎn)交易業(yè)務(wù)的交易機(jī)構(gòu)、對(duì)國(guó)有資產(chǎn)交易制度的貫徹落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查等。國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其他履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)可采取現(xiàn)場(chǎng)檢查、調(diào)查取證、詢問當(dāng)事人、查閱/復(fù)制/封存交易記錄與資料、責(zé)成停止交易活動(dòng)等措施，對(duì)國(guó)有企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)交易情況、產(chǎn)權(quán)交易開展國(guó)有資產(chǎn)交易業(yè)務(wù)情況、國(guó)有資產(chǎn)交易參與主體（含中介服務(wù)機(jī)構(gòu)）等履行監(jiān)管職責(zé)。草案完善了企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易各主體法律責(zé)任，明確了法律后果，保障草案有效執(zhí)行。

綜上所述，為有效促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，完成黨中央提出的國(guó)有企業(yè)改革戰(zhàn)略任務(wù)，防范國(guó)有資產(chǎn)流失和國(guó)企改革中的腐敗行為。迫切需要出臺(tái)一部《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易法》作為上位法，歸總整理我國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易中復(fù)雜的法律法規(guī)、政府規(guī)章及規(guī)范性文件，并結(jié)合產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)實(shí)踐及國(guó)內(nèi)外先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，提出問題，解決問題，對(duì)立法管轄范圍、原則、內(nèi)容、程序及難點(diǎn)進(jìn)行系統(tǒng)研究，形成一個(gè)具有政治高度、具有指導(dǎo)意義以及可操作性的統(tǒng)一的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易法。

2018年6月7日